礦山環(huán)境立法是礦業(yè)立法體系中的一個(gè)組成部分。對(duì)于礦山環(huán)境的調(diào)整，各個(gè)國(guó)家涉及的法律制度不同，發(fā)達(dá)國(guó)家是礦業(yè)立法與專(zhuān)門(mén)立法相結(jié)合，發(fā)展中國(guó)家是以礦業(yè)立法為主。其調(diào)整范圍也已經(jīng)涉及礦業(yè)活動(dòng)的全周期管理。

從體系上看，主要可以歸為四大類(lèi)，即基本環(huán)境保護(hù)法、單項(xiàng)介質(zhì)環(huán)境保護(hù)法、礦業(yè)法和專(zhuān)項(xiàng)礦山環(huán)境保護(hù)法。其立法的特點(diǎn)是都涉及土地保護(hù)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、許可證制度和土地復(fù)墾等方面的問(wèn)題。其涉及的主要制度包括環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、保證金和財(cái)務(wù)擔(dān)保制度、礦地生態(tài)恢復(fù)和土地復(fù)墾制度、環(huán)境許可證制度以及環(huán)境監(jiān)督和檢查制度。本文從礦山立法的體系框架、特點(diǎn)以及立法中涉及的主要制度對(duì)國(guó)外礦山環(huán)境立法的情況進(jìn)行綜述。

關(guān)鍵詞：礦山環(huán)境 立法 法律體系 制度 環(huán)境影響評(píng)價(jià) 保證金 土地復(fù)墾

礦產(chǎn)資源存在于自然環(huán)境之中，開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源不可避免地對(duì)自然環(huán)境產(chǎn)生影響。人類(lèi)一方面要盡可能減少礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)對(duì)自然環(huán)境造成的影響，另一方面要恢復(fù)對(duì)自然環(huán)境已造成的破壞。二者雖然可以通過(guò)技術(shù)進(jìn)步來(lái)實(shí)現(xiàn)，但要從根本上實(shí)現(xiàn)對(duì)礦山環(huán)境的管理，立法應(yīng)該是一條治本清源的佳途徑。礦山環(huán)境破壞所帶來(lái)的損失使人類(lèi)認(rèn)識(shí)到了這一點(diǎn)，所以發(fā)達(dá)國(guó)家，特別是主要的礦業(yè)國(guó),在近100年的歷程中不斷通過(guò)制定和修改法律來(lái)對(duì)礦山環(huán)境進(jìn)行管理，成效十分顯著。因此，總結(jié)國(guó)外礦山環(huán)境立法的規(guī)律很有必要，對(duì)我國(guó)礦產(chǎn)資源法的修改完善具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、國(guó)外礦山環(huán)境立法概況

礦山環(huán)境的立法以美國(guó)為悠久，到發(fā)達(dá)的工業(yè)化國(guó)家形成了一套比較完善的管理措施和法律法規(guī)體系則已經(jīng)是20世紀(jì)70年代初了。近20年以來(lái)，發(fā)展中國(guó)家對(duì)環(huán)境問(wèn)題給予了高度重視，把礦山環(huán)境的管理和治理逐漸提到了議事日程上來(lái)。但大多數(shù)國(guó)家并未制定專(zhuān)門(mén)的礦山環(huán)境法律，主要是通過(guò)對(duì)礦業(yè)法、資源法和環(huán)境保護(hù)法等法律法規(guī)的不斷完善，進(jìn)一步明確和強(qiáng)化礦山環(huán)境管理的內(nèi)容。只有少數(shù)國(guó)家專(zhuān)門(mén)針對(duì)礦山環(huán)境問(wèn)題制定了有關(guān)礦山環(huán)境保護(hù)的法律和規(guī)章制度，其主要依據(jù)是基本環(huán)境保護(hù)法和礦業(yè)法，也可以看作是礦業(yè)法中關(guān)于礦山環(huán)境保護(hù)管理的實(shí)施細(xì)則。如日本的《礦山保安法》和《金屬礦業(yè)等礦害對(duì)策特別措施法》，對(duì)礦山環(huán)境管理、監(jiān)督、礦地復(fù)墾和治理費(fèi)用等，從法律條文上作了明確的規(guī)定。

近幾年，為適應(yīng)礦業(yè)國(guó)際化和環(huán)境保護(hù)日益受到重視的需求，世界上許多國(guó)家都修改了礦業(yè)法或者實(shí)施細(xì)則和規(guī)章，增添了包含更多和更嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)內(nèi)容，其中對(duì)礦山恢復(fù)、復(fù)墾和閉坑都有專(zhuān)門(mén)的規(guī)定。例如，日本的《礦業(yè)法》就專(zhuān)門(mén)明確了礦山環(huán)境破壞的賠償責(zé)任，同時(shí)制定了保證金制度，以《礦業(yè)法》為基礎(chǔ)，在礦山礦害防治對(duì)策上制定了現(xiàn)營(yíng)礦山主要適用的《礦山安全法》以及閉坑后的礦山主要適用的《礦害對(duì)策特別措施法》（簡(jiǎn)稱(chēng)《特措法》）；1999年聯(lián)邦政府制定了《聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)和生物多樣性保護(hù)法》，確定了礦山部門(mén)應(yīng)當(dāng)遵守的原則和規(guī)范。其主要內(nèi)容包括：開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)；制定環(huán)境政策和管理計(jì)劃；準(zhǔn)備礦山閉坑和復(fù)墾計(jì)劃；實(shí)行財(cái)務(wù)擔(dān)保，繳納環(huán)境治理費(fèi)和補(bǔ)償費(fèi)；定期進(jìn)行環(huán)境審計(jì)，等等。

由此可見(jiàn)，礦業(yè)法是與礦山環(huán)境管理與保護(hù)密切的法律類(lèi)型，所占的份量越來(lái)越重，以至形成專(zhuān)門(mén)的章節(jié)，進(jìn)一步明確和強(qiáng)化了礦山環(huán)境管理的內(nèi)容。

二、國(guó)外礦山環(huán)境法律體系的基本框架

在一些礦業(yè)大國(guó)和發(fā)達(dá)國(guó)家，基本形成了一套比較完善的礦山環(huán)境管理的法律體系。發(fā)展中國(guó)家大多制定了環(huán)境保護(hù)法及有關(guān)介質(zhì)保護(hù)法，但直到近，專(zhuān)門(mén)針對(duì)采礦和礦產(chǎn)資源加工活動(dòng)而制定環(huán)境保護(hù)法規(guī)還很少見(jiàn)。有些發(fā)展中國(guó)家照搬美國(guó)模式，由于自身體制問(wèn)題而難以執(zhí)行，如智利和巴西。比較行之有效的做法是在礦業(yè)法中加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的有關(guān)內(nèi)容和求，如亞洲一些國(guó)家。

國(guó)外涉及礦山環(huán)境的法律法規(guī)很多，但從其法律體系上看，主要可以歸為四大類(lèi)，即基本環(huán)境護(hù)法、單項(xiàng)介質(zhì)環(huán)境保護(hù)法、礦業(yè)法和專(zhuān)項(xiàng)礦山環(huán)境保護(hù)法。圖1所示是日本有關(guān)礦山環(huán)境管理的法律法規(guī)框架。從圖中可以看出，在單項(xiàng)介質(zhì)環(huán)境保護(hù)法中，水環(huán)境保護(hù)（水質(zhì)污染防治）是關(guān)鍵的內(nèi)容。

表1以實(shí)例的形式介紹了一些國(guó)家這四類(lèi)法律法規(guī)的典型例子及其對(duì)礦山環(huán)境管理的主要內(nèi)容。

三、礦山環(huán)境立法的特點(diǎn)

無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，在制定和完善礦業(yè)法的過(guò)程中，非常注重對(duì)環(huán)境問(wèn)題的考慮。在環(huán)境保護(hù)方面，從勘查、采礦、選礦、冶煉到閉坑復(fù)墾，從已經(jīng)關(guān)閉停產(chǎn)的礦山到現(xiàn)在正在運(yùn)營(yíng)的礦山，從石油、金屬礦、煤礦到特殊的放射性鈾礦，都制定了有關(guān)的環(huán)境保護(hù)和管理規(guī)定；對(duì)未來(lái)采礦作業(yè)和現(xiàn)行采礦作業(yè)的要求，廢棄礦山，小規(guī)模采礦，負(fù)責(zé)批準(zhǔn)、監(jiān)控和執(zhí)行的機(jī)構(gòu)、治理和控制辦法及經(jīng)濟(jì)鼓勵(lì)措施等，也作了具體的規(guī)定或限制。

在一些發(fā)達(dá)國(guó)家，如美國(guó)、加拿大、澳大利亞，基本上形成了一套從聯(lián)邦到州（?。┑耐暾w系，并針對(duì)礦產(chǎn)資源的不同類(lèi)型形成了從金屬礦產(chǎn)、油氣、煤礦、鈾礦到石料等不同的環(huán)境管理法律法規(guī)。立法較為詳盡、明確、可操作性強(qiáng)。例如美國(guó)1977年出臺(tái)的《露天開(kāi)采治理與復(fù)墾法案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《復(fù)墾法案》）詳盡規(guī)定了包括原有礦和新開(kāi)礦作業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)和程序及復(fù)墾技術(shù)與目標(biāo)。規(guī)定將使用土地恢復(fù)到原用途要求的環(huán)境：穩(wěn)定礦渣堆，恢復(fù)表層土壤，盡可能降低礦山排水危險(xiǎn)，因地制宜種草植樹(shù)，等等?！毒C合環(huán)境效應(yīng)、賠償與責(zé)任法案》，即眾所周知的“超級(jí)基金”，規(guī)定了逆向責(zé)任追究制度與連帶責(zé)任制度，責(zé)成以往礦主中富有者整理并修復(fù)棄用地，然后由其自行向其他責(zé)任方索償。

對(duì)于這些發(fā)達(dá)國(guó)家，與礦業(yè)有關(guān)的環(huán)保法規(guī)差異頗大，但又有一些共性，主要涉及土地保護(hù)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、許可證制度和土地復(fù)墾等方面問(wèn)題。美國(guó)、加拿大和澳大利亞等發(fā)達(dá)國(guó)家具有的共同特點(diǎn)比較典型。發(fā)展中國(guó)家在礦山環(huán)境立法方面的步伐在加快。近10多年內(nèi)，亞洲國(guó)家的礦業(yè)法才涉及環(huán)境問(wèn)題，其中至少包含有某些特定的環(huán)境要求，但其法律要求總體上較分散、籠統(tǒng)、可操作性差。

例如復(fù)墾規(guī)定散見(jiàn)于有關(guān)采礦與環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)中，如礦產(chǎn)法、環(huán)保法、水法和土地法等，缺乏像美國(guó)《復(fù)墾法案》一樣的專(zhuān)門(mén)立法。比如，南非法律只要求采礦企業(yè)“拆除所有建筑物”及“清理所有垃圾”。這種泛泛的規(guī)定不僅不利于操作，而且會(huì)給權(quán)力部門(mén)留下較大的自由支配權(quán)與協(xié)商權(quán)。此外，發(fā)展中國(guó)家大多注重礦山關(guān)閉后的環(huán)境治理，忽視采過(guò)程中的同步整治。

四、礦山環(huán)境立法中涉及的主要制度

無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家，還是發(fā)展中國(guó)家，有關(guān)礦山環(huán)境保護(hù)與管理的工作大體可分為4個(gè)環(huán)節(jié)：立法和制定標(biāo)準(zhǔn)；發(fā)放許可證；貫徹執(zhí)行有關(guān)政策、法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)；監(jiān)督和強(qiáng)制性執(zhí)行。在礦山環(huán)境管理的法律制度上，可以總結(jié)為以下幾項(xiàng)。

1.環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度

環(huán)境影響評(píng)價(jià)（EIA）是對(duì)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)影響下環(huán)境保護(hù)的局部預(yù)測(cè)。這一預(yù)測(cè)研究、報(bào)告書(shū)的制定和批準(zhǔn)是一項(xiàng)非常復(fù)雜的工作。一般由項(xiàng)目申請(qǐng)者（公司）提交環(huán)境影響報(bào)告書(shū)或由公司出資請(qǐng)無(wú)利害關(guān)系單位的專(zhuān)家進(jìn)行評(píng)價(jià)。環(huán)境影響評(píng)價(jià)作為環(huán)境管理的一項(xiàng)基本措施，越來(lái)越普遍應(yīng)用于礦業(yè)項(xiàng)目之中。無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，都有比較具體的內(nèi)容要求。如在亞洲國(guó)家，都要求環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告應(yīng)呈交給政府并由政府審查通過(guò)。其中多數(shù)國(guó)家要求在采礦權(quán)經(jīng)審查和授予之前先行對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)進(jìn)行審查通過(guò)。這種要求一般由礦業(yè)法本身提出。

2.保證金和財(cái)務(wù)擔(dān)保制度

發(fā)達(dá)國(guó)家及大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家為礦山環(huán)境的保護(hù)和治理設(shè)立了各種各樣的保證金和財(cái)務(wù)擔(dān)保制度，以確保礦山環(huán)境治理和礦地復(fù)墾等工作落到實(shí)處。亞洲一些國(guó)家要求現(xiàn)行采礦權(quán)的合法擁有者設(shè)立某種類(lèi)型的環(huán)境保護(hù)財(cái)務(wù)擔(dān)保，一般為信用基金或債券。這種擔(dān)保金要么用于在礦山開(kāi)采作業(yè)期間防治潛在的現(xiàn)行環(huán)境損害，要么用于復(fù)墾。對(duì)于信用基金，有些被指定直接由某一政府機(jī)構(gòu)保管（例如蒙古、菲律賓），另一些信用基金則通過(guò)私營(yíng)金融機(jī)構(gòu)設(shè)置（例如越南、柬埔寨）。大多數(shù)國(guó)家規(guī)定，在履行了所有義務(wù)之后剩余的全部基金都應(yīng)歸還給出資者。還有一些國(guó)家，對(duì)不同規(guī)模的礦山設(shè)立不同的基金和基金管理方式。例如，馬來(lái)西亞為大型礦山和小型礦山分別設(shè)立了礦山恢復(fù)基金（Mine Rehabilitiation Fund） 和通用恢復(fù)基金（CommonRehabilitiation Fund）。

3.礦地生態(tài)恢復(fù)和土地復(fù)墾制度

在大多數(shù)國(guó)家的礦業(yè)項(xiàng)目申請(qǐng)之前，一般都必須提交礦地恢復(fù)或土地復(fù)墾計(jì)劃，報(bào)請(qǐng)有關(guān)主管門(mén)審查批準(zhǔn)后執(zhí)行。如巴西的“退化土地恢復(fù)計(jì)劃”，西班牙的“采礦破壞區(qū)恢復(fù)計(jì)劃”，加拿大安大略省的“閉坑計(jì)劃”。對(duì)這些計(jì)劃的編制，在有關(guān)法律法規(guī)中都有明確的說(shuō)明，有的還制定有專(zhuān)門(mén)的法律，比較典型的是美國(guó)的《地表采礦與復(fù)墾法》。

值得指出的是，礦地生態(tài)恢復(fù)美國(guó)1976年的《資源保護(hù)和回收法》主要是對(duì)有毒廢物的處置進(jìn)行控制英國(guó)柴郡1954年的《（鹵水開(kāi)采塌陷）賠償法》和1957年的《煤礦業(yè)（塌陷賠償）法》對(duì)由采礦造成的地質(zhì)災(zāi)害進(jìn)行規(guī)范，兩項(xiàng)法令都規(guī)定，凡擬議在受某種特定形式采礦塌陷影響的土地上方進(jìn)行地表開(kāi)發(fā)，均需經(jīng)評(píng)審范 例美國(guó)1980年的《環(huán)境擾動(dòng)、賠償與責(zé)任綜合法》涉及礦山環(huán)境管理的主要內(nèi)容對(duì)清理有害廢物場(chǎng)地（一半以上是廢棄的礦地）的經(jīng)費(fèi)來(lái)源作了明確規(guī)定產(chǎn)技術(shù)，并采用嚴(yán)格的安全程序和管理程序。

其運(yùn)作的蘭杰鈾礦山鈾礦工人每年所接受的輻射劑量平僅為3毫西弗特（m Sv），大大低于每年20毫西弗特的職業(yè)安全劑量限度（標(biāo)準(zhǔn)），接近聯(lián)合國(guó)科學(xué)委員會(huì)2000年關(guān)于原子輻射影響報(bào)告（2000年提交給聯(lián)合國(guó)大會(huì)的報(bào)告）中所描述的“全世界每年暴露在自然輻射源的輻射劑量為1~10毫西弗特，中值為2.4毫西弗特”的自然標(biāo)準(zhǔn)。必和必拓有限公司運(yùn)作的奧林匹克壩礦山，其鈾礦工人每年所接受的輻射劑量平均僅為1.7毫西弗特，也大大低于每年20毫西弗特的職業(yè)安全劑量限度（標(biāo)準(zhǔn)）。貝弗利礦山則是世界先進(jìn)的原地淋濾型鈾礦山。其在生產(chǎn)過(guò)程中，不產(chǎn)生粉塵，不產(chǎn)生尾礦，沒(méi)有礦石的碾碎等處理要求，也較少有有害氣體———氡氣的產(chǎn)生，因而對(duì)工人和社區(qū)的輻射影響和環(huán)境影響幾乎可以不加考慮或曰對(duì)工人和社區(qū)民眾健康不構(gòu)成有意義的影響?？傮w地說(shuō)，澳大利亞鈾礦產(chǎn)業(yè)的綜合國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力較強(qiáng)，與加拿大等國(guó)相比不相上下，位于世界茅。

4.環(huán)境許可證制度

在許多國(guó)家，環(huán)境許可證被視為運(yùn)營(yíng)許可證，主要目的是把生產(chǎn)活動(dòng)可能會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的影響降低到低限度。這一制度包括了對(duì)礦山環(huán)境的管理。在礦山項(xiàng)目建設(shè)和開(kāi)發(fā)之前，礦業(yè)公司必須首先獲取環(huán)境許可證書(shū)（ECC），這必須通過(guò)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)和提交環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的形式來(lái)獲取。在這方面，美國(guó)的制度比較完善，要求所有礦業(yè)項(xiàng)目不僅需具有環(huán)境許可證及批準(zhǔn)書(shū)，而且還需具有政府機(jī)構(gòu)要求申辦的許可證、批準(zhǔn)書(shū)或通知書(shū)。對(duì)許可證的發(fā)放，各個(gè)國(guó)家和地方政府都有一定的程序。

5.環(huán)境監(jiān)督和檢查制度

礦山環(huán)境保護(hù)和恢復(fù)治理的好壞，需要有嚴(yán)格的監(jiān)測(cè)、監(jiān)督檢查等制度的支持，需要有一定的程序和手段作為保障。一些國(guó)家在其修改的礦業(yè)法中，明顯加強(qiáng)了有關(guān)條款的制定。例如，菲律賓提出的環(huán)境保護(hù)和改善計(jì)劃（EPEP）及多部門(mén)組成的環(huán)境監(jiān)測(cè)和核查小組，是保障礦山環(huán)境監(jiān)督檢查的重要條件。在英國(guó)，環(huán)境部門(mén)負(fù)責(zé)發(fā)放許可證，設(shè)在該部?jī)?nèi)的皇家污染監(jiān)察局（HMIP）的總監(jiān)也有權(quán)核查許可證條款的執(zhí)行情況，并有權(quán)強(qiáng)行執(zhí)行。